安全法為保健品立法指明方向

    美容、減肥、抗疲勞、降血脂……近年來，越來越多的保健食品涌進市場，其安全性日益受到人們的關注。
    據統計，我國是全球最大的保健食品生產、消費市場，截至2007年底，我國共批準保健食品8900多種，年銷售額近千億元。如此具有發展前景的行業，卻由于缺乏監管，使得公眾對保健食品的信任度大幅降低。
    中國消費者協會的一項調查顯示，我國70%以上的保健食品存在虛假宣傳、夸大宣傳的現象，有相當比例的保健品為假冒產品，還有一些保健食品隨意加入違禁藥物。而群眾對保健品的不信任率竟然達到53％，非常不信任則達到了34﹪。
    一方面是人民群眾保健養生意識的提高和對保健食品需求的增強，另一方面是保健食品市場產品泛濫、價格混亂、質量堪憂的混亂無序，為此，加強保健食品監管刻不容緩。2月28日經全國人大常委會表決通過的《食品安全法》向人們宣告，國家將從立法層面加強對保健食品的監管。

保健食品艱難邁入法律大門

    2008年5月，中國保健協會召集行業內的企業代表和相關政府部門召開座談會，呼吁保健食品應當在《食品安全法》中得到一個定位。該協會秘書長徐華鋒曾表示：“我們希望最終的法案中能提到保健食品。如果把保健食品列為食品的一類進行管理，在《食品安全法》中就應當有所體現和定位，然后據此再另行制定有關保健食品的管理細則?！?
    縱觀《食品安全法》全文，雖然涉及保健食品的只有第五十一條，但就是這一個條款，已讓徐華鋒的希望變成了現實；也正是這一個條款，為保健食品在《食品安全法》中獲得了一個明確的法律地位。
    實際上，保健食品的性質介于食品和藥品之間，對其安全性評價、標準制定以及監管等各方面也有異于一般食品。在《食品安全法》草案起草的過程中，不少專家委員就一直建議對保健食品區分對待，并制定具體管理辦法。因而，2007年12月26日《食品安全法（草案）》正式提交十屆全國人大常委會首次審議時，并沒有專門條款提及保健食品。
    記者在中國人大網上看到，在2008年4月20日公開征集意見的《食品安全法(草案)》中，與此前的《食品衛生法》相比，在食品定義中修改了關于藥食同源的表述，增加了“食品……可以添加按照傳統既是食品又是中藥材的物質”的內容，但未針對“保健食品”提出任何要求。
    2008年8月25日，在全國人大常委會第二次審議《食品安全法（草案）》時，草案中仍沒有提及保健食品這個概念。但保健食品的監管，此時已成為全國人大常委會組成人員關注的熱點。8月26日上午，在審議《食品安全法（草案）》的十一屆全國人大常委會第四次會議分組會上，全國人大常務委員會委員卓新平的發言引人關注。卓新平委員認為，現在市場上流行著各種各樣的保健品，包括國際市場上流入的，這些保健品的價格昂貴，甚至比藥品的價格都要貴。保健品在宣傳中往往是強調藥用效果，以吸引消費者花很大的價錢來購買，但是在包裝上又明確寫的屬于食品，不在藥品的管理范圍內。對這類產品的監管，目前《食品安全法（草案）》在這方面不是非常明確，建議要么有專門的保健品立法，要么在食品安全立法方面有特別的強調。
    2008年10月23日，全國人大常委會第三次審議《食品安全法（草案）》，余波未平的三鹿奶粉事件讓這部本就備受關注的法律草案，成為焦點中的焦點。審議結果是對草案做出了風險監測、安全標準、添加劑監管、召回制度等八個方面的修改。而對保健品監管也將出臺更嚴格規定，原因是一些全國人大常委會組成人員提出，現在保健食品存在很多問題，將保健食品按一般食品管理是不夠的，還應作出更為嚴格的規定。就此，保健食品終于可以進入《食品安全法（草案）》的“篇章”了。
    2009年2月25日，全國人大常委會第四次審議《食品安全法（草案）》時，委員們發現草案對保健食品監管增加了一條規定：“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管。有關監管部門應當依法履職、承擔責任。具體管理辦法由國務院規定?！?草案還對保健食品做了針對性規定：“聲稱具有特定保健功能的食品不得對人體產生急性、亞急性或者慢性危害，其標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能，內容必須真實，應當載明適宜人群、不適宜人群，功效成分或者標志性成分及其含量等；產品的功能和成分必須與標簽、說明書相一致?！边@是保健食品首次被納入《食品安全法（草案）》，而草案中有關保健食品的這一規定就是正式通過的《食品安全法》第五十一條。
    《食品安全法（草案）》最初提交審議時沒有提到保健食品，而第四次審議時又加入了這個概念。針對這一變化，全國人大常委會法工委行政法室主任、《食品安全法》起草有關負責人李援介紹說，保健食品實際上也是食品，《食品衛生法》把它叫做“具有特定保健功能的食品”。這種保健食品能夠有效地促進人體機能的提高，但是它和藥品一個最根本的區別，是藥品具有藥理作用，能治病，而保健食品沒有藥理作用。最初的《食品安全法（草案）》，準備把保健食品當作普通食品，采取相同的監管方式，后來向全社會征求意見時，有相當一部分意見提出把保健食品在《食品安全法》中單獨寫出來。其中一個理由就是，我們國家的保健食品占60%以上含有中藥成分，很多企業夸大其保健功能，甚至宣稱有治療作用，然后牟取暴利，所以法律需要監管保健食品，消除這個領域的無序狀態。而全國人大常委會委員汪光燾認為，這些針對性的變化順應了民心、體現了民意。
    “這個市場顯得很混亂，國家規范了好多次。所以我覺得將保健食品寫進《食品安全法》很重要，明確由誰來管，今后怎么去做，對保健食品行業的健康發展具有重要意義?！敝袊r業大學食品科學與營養工程學院院長羅云波如是說。
    當下，針對我國保健食品市場混亂無序的現狀，一些監管人員將其歸咎于保健食品監管法律法規缺失造成的，然而記者翻閱相關資料發現：1995年10月底開始實施的《食品衛生法》首次明確將保健食品納入管理范疇；1996年6月初開始實施的《保健食品管理辦法》，結束了營養功能性食品準入無法可依的混亂局面；1999年《保健食品良好生產規范》施行，使我國保健食品從此走出“一口大鍋兩口缸三四個人來分裝”的生產局面。據統計，截至2007年12月，我國共出臺保健食品相關法規120多部，涵蓋產品注冊、GMP認證、執行標準、生產許可、經營許可、廣告審查、市場監管、進出口管理等多個方面。其中《保健食品注冊管理辦法（試行）》、《保健食品良好生產規范》、《保健食品廣告審查暫行規定》等成為保健食品行業指導性文件。
    “這些法規政出多門，缺乏監管力度，再加上從2003年起，我國取消了所有藥‘健’字批準文號，保健食品被劃分為藥品或是食品，相關法律法規卻沒有進行同步調整，這就造成保健食品概念模糊，沒有形成完整的保健食品監管法律體系?！睍r刻關注保健食品法規變化的江西省鉛山縣食品藥品監管局稽查人員彭凱告訴記者，《食品安全法》規定，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管；有關監管部門應當依法履職、承擔責任；保健食品的具體管理辦法由國務院規定。這些規定為保健食品立法指明了方向，有利于進一步完善保健食品監管法規體系。
    “保健品本來就是一個食品，卻被許多廣告主有意無意地當成藥品來賣，價格奇高到很不正常的地步，此次《食品安全法》對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管，是民心所致?！敝袊嗣翊髮W農業與農村發展學院副院長鄭風田教授說，保健食品已經發展成為一個相當規模的產業，需要從法規層面對其實施比普通食品更加嚴格的、有針對性的規范。
    雖然《食品安全法》中明確提及保健食品的只有一個條款，但中國保健協會秘書長徐華峰認為，除此之外，該法至少還有四個涉及保健食品的條款：一是明確國務院設立食品安全委員會。這一規定有利于各監管部門各司其職、分段管理，統一協調，在職責分明的同時也有利于突發事件的應急處理。二是對保健食品監管從嚴。保健食品行業的問題主要是夸大宣傳，行業門檻低，企業良莠不齊，眾多小作坊式的公司沒有或者很少在科研上投入，心思都用在炒作概念、夸大功效上，導致消費者失去信任?！妒称钒踩ā诽貏e明確，要對食品添加劑加強監管：“食品添加劑應當在技術上確有必要且經過風險評估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍，嚴禁往食品里添加目錄以外的物質”。保健食品可以添加的物質有明確規定，但添加違禁藥物的現象屢禁不止，如果不從源頭上嚴格監管，保健食品信譽危機就很難消除。三是社會團體、明星代言必須負連 (中國醫藥報 王東海)